A French translation of this editorial is found below.

Carey Doberstein is an assistant professor of political science at UBC on the Okanagan campus, where he researches Canadian politics, public administration and governance. He is a collaborator with the Canadian Observatory on Homelessness, a SSHRC Partnership Grant led by Stephen Gaetz. His forthcoming book, entitled Governing by Networks: Homelessness Policy-making in Canada is due to be released in 2016.

Alison Smith is a PhD Candidate in political science at l’Université de Montréal. She researches Canadian politics, social policy, and homelessness. She was recently involved in developing and implementing Montréal’s first point-in-time homeless count.

Editor's Note: This is a condensed version of a chapter in the forthcoming book, The Harper Record (2011-2015), to be released by the Canadian Centre for Policy Alternatives in Fall 2015.

Not the draconian character that many homelessness activists feared, Stephen Harper has a mixed record on homelessness and affordable housing. On one hand, he unexpectedly came to support evidence-based policy innovations such as Housing First, and is encouraging local communities to gather better data on the chronically homeless population through a nationally coordinated point-in-time count in January 2016. On the other hand, and more importantly, he continues to fail to acknowledge the federal government’s key role in addressing the affordable housing crisis in Canada. Housing First is a successful and promising intervention to end homelessness, but its success can be undermined by two things: a lack of adequate funding for the program itself and a lack of investments in affordable housing. Since taking the helm in 2006, PM Harper’s record on homelessness is characterized by incremental policy changes to existing programs launched by his predecessors, accompanied by scaled back funding in critical areas, such as the Homelessness Partnering Strategy (HPS). The Harper Decade, therefore, has been one of a holding pattern, which serves to manage homelessness without making any meaningful progress towards ending it.

Homelessness emerged as a highly visible problem in the 1990s, largely due to provincial government welfare state retrenchment and drastic cuts by the federal Liberal government to long-standing affordable housing programs. Leading homelessness researchers in Canada estimate that, not including hidden forms of homelessness such as couch-surfing, over 235,000 different Canadians experience homelessness every year, and over 35,000 are homeless on any given night. While chronic, visible homelessness tends to be concentrated in urban centres, rural and Northern communities also face significant challenges with hidden homelessness, which includes couch-surfing, extreme overcrowding, and inadequate or unsafe living conditions. No region of Canada, no urban centre, or even rural town, escapes the issue of homelessness, which may be caused by any number (and combination) of factors, including the lack of affordable housing, underemployment, insufficient mental health and addictions services, personal trauma, violence and victimization, and, of course, poverty.

Two main programs constitute Harper’s policy on homelessness and affordable housing: the Investments in Affordable Housing (IAH) program and the Homelessness Partnering Strategy (HPS). To fully understand Harper’s impact, we must place it in a larger historical context, as Harper’s IAH and HPS share significant characteristics with their predecessors, introduced by the Liberals in the early 2000s. These programs marked a limited re-entry by the federal government into the area of homelessness and affordable housing after the Chrétien government made drastic cuts to the construction of new social housing in the mid-1990s. Prior to these cuts, the federal government played a major role in the provision of affordable housing in Canada, partnering with provincial housing agencies to build tens of thousands of units of affordable housing annually across the country. Today, there are over 600,000 units of social housing across Canada, the vast majority of which were built following the Second World War until the early 1990s.

Under the Liberals, the annual construction of new social housing was reduced to nearly zero by 1996. Leading researchers and advocates in Canada pinpoint the origins of the homelessness crisis in Canada to the massive federal government cuts to affordable housing provision in the 1990s and the welfare retrenchment that followed. Following this crisis they in large part created, the federal government tip-toed back into the area of affordable housing with the Affordable Housing Initiative (AHI). Under this initiative, the government entered into bilateral agreements with all provinces to provide relatively modest contributions to affordable housing projects. The AHI directly invested a modest $124 million annually in affordable housing in partnership with provincial governments.

Under Harper, the AHI was renamed the Investment in Affordable Housing (IAH) program in 2011, and the available funds were doubled to $250 million annually until 2019. Though a substantial increase from previous Liberal government commitments to affordable housing, this is still orders of magnitude less than what is required to address the housing crunch across Canada. Experts and advocates argue that the expanded IAH is not even half of what is required of the federal government to adequately address Canada’s vast affordability deficit.

Harper’s Homelessness Partnering Strategy (HPS), in contrast, is not an affordable housing program. In 2007, the HPS replaced the National Homelessness Initiative (NHI) created by the Liberal government in 2000, though this was initially little more than a name change. The fundamental features of the HPS remained the same as they were under the NHI: the federal government offers a small pot of money to 61 designated cities and communities across the country to assist them with devising homelessness plans and funding projects and programs that respond to the unique conditions of homelessness at the local level. HPS dollars must be matched by investment at the local level, either from provincial, local or community partners, and thus become a mechanism to spur further investment. Local investments typically include homelessness services such as drop-in centres, addictions programs, and other supportive measures; municipalities are not permitted to use HPS funds towards the construction of affordable housing. In any case, the funds allocated to each municipality via HPS are insufficient to actually construct housing units.

The HPS was recently renewed by the Harper government until 2019, a five-year commitment, which represents the longest phase of guaranteed funding for local communities under this program. The annual investment, however, has been reduced to $119 million. Just to keep up with inflation, the HPS should have been raised to $165 million per year. As a result, there is effectively a $46 million per year gap beyond the already paltry investments under the previous Liberal government. To put this small figure in context, the Harper government allocates substantially more money annually to its communications staff ($268 million) than to its Homelessness Partnering Strategy ($119 million).

Another important change came in 2013 when the Harper government shifted towards the Housing First philosophy. Housing First is “a recovery-oriented approach to homelessness that involves moving people who experience homelessness into independent and permanent housing as quickly as possible, with no preconditions, and then providing them with additional services and supports as needed.” This is in contrast to the “treatment first” or “staircase model”, which has a number of requirements, such as sobreity, before the person can access long-term, stable housing. The new policy prescription demands that HPS cities and communities allocate at least 65% of their funds towards projects aligned with Housing First principles.

This policy shift corresponds with the conclusions of a major cross-city study conducted by the Mental Health Commission of Canada called Chez-Soi/At-Home, which tested the effectiveness of Housing First as an intervention for ending chronic homelessness across Canada. The Chez-Soi/At-Home project adhered to the gold standard of research: it was a randomized controlled experiment, thus isolating the effects of rapid rehousing and supports on individual outcomes. The results of the study are unequivocal; it is far less expensive and far more effective in the long-run to rapidly re-house a chronically homeless individual with support services than it is to let an individual cycle through the shelter system or live on the streets. These findings from the Chez-Soi/At-Home project have directly shaped the federal government’s abrupt policy shift towards Housing First in the HPS in 2013. Some groups, such as the RAPSIM (Reseau d’aide au personnes seules et itinérantes de Montréal, or the Network of help for single and homeless people in Montreal) or the Portland Housing Society, prefer to offer a broader array of housing options to chronically homeless individuals, but others, such as the City of Toronto and Streetohome Foundation in Vancouver, have long been doing Housing First and are thus not overly affected by this change.

Harper’s government also announced in 2015 that the federal government would be funding nationally coordinated point-in-time counts across the country. The government will make new funding available to communities who wish to conduct a point-in-time count of the homeless population. Point-in-time counts are a valuable source of information about the local homeless population, and while they are not well suited to understanding hidden forms of homelessness such as couch-surfing, they provide community groups and advocates with crucial data regarding the chronically homeless population. For this, and for recognizing the evidence behind Housing First, Harper is to be praised.

Yet we should refrain from any sustained applause. Given the severe underinvestment in housing infrastructure that would support the Housing First policy, Harper’s record on homelessness and affordable housing is decidedly mixed. In policy terms, the shift towards Housing First principles for especially vulnerable populations — like the chronically homeless — is supported by leading research (and many community groups across the country), but the policy is woefully under-resourced, which likely fatally undermines its effectiveness. Implemented on its own without accompanying investments in health, social assistance, and, most importantly housing, Housing First has a harder edge: it looks a lot like very narrowly circumscribed, hyper-targeted social policy, which is consistent with a neoliberal vision that carves out a small set of ‘deserving’ poor and excludes a much-larger segment of the ‘non-deserving’ poor.

If, however, Housing First programs were adequately funded and accompanied by adequate investments in social or affordable housing, we might begin to make meaningful progress towards eliminating homelessness in Canada. The fundamental problem of homelessness and affordable housing in Canada does not lie with the policy itself, but rather with the pitiful scale of financial investment by the national government. A common maxim in public administration is that “great policy plans without resources are fantasies.” Indeed, it is a fantasy to believe that we can get a handle on homelessness in Canada without a real commitment from the federal government.

La décennie Harper: Logement d’abord, mais logement abordable dernier

Carey Doberstein est un professeur adjoint dans le département de science politique à l’University of British Columbia au campus Okanagan, où il recherche la politique canadienne, administration publique et gouvernance. Il est un collaborateur avec l’Observatoire canadien sur l’itinérance, une subvention de partenariat du CRSH dirigée par Stephen Gaetz. Son livre, Governing by Networks: Homelessness Policy-making in Canada, sera disponible en 2016.

Alison Smith est une candidate au doctorat en science politique à l’Université de Montréal. Elle recherche la politique canadienne, la politique sociale et l’itinérance. Elle était récemment impliquée avec le développement et mise en œuvre du premier dénombrement des personnes sans-abri à Montréal.

Ceci est une version abrégée d’un chapitre dans le livre prochain, The Harper Record (2011-2015), qui sera lancé par le Centre canadien de politiques alternatives en l’automne 2016.

Bien que ces réformes n’ont pas été aussi draconiennes que ce que plusieurs militaires pour les sans-abris ont craint, Stephen Harper a un bilan mitigé sur l'itinérance et le logement abordable. D'un côté, il a commencé d’une façon inattendue à soutenir les innovations politiques fondées sur des preuves empiriques telles que le logement d'abord et il incite les communautés locales à recueillir de meilleures données sur la population en situation d’itinérance chronique à travers un dénombrement coordonné au niveau fédéral en janvier 2016. D'autre part, il continue à ne pas reconnaître le rôle essentiel du gouvernement fédéral dans la crise du logement abordable au Canada. Le logement d'abord est une intervention efficace et prometteuse pour mettre fin à l’itinérance, mais son succès peut être ébranlé par deux choses: un manque de financement adéquat pour le programme lui-même et un manque d'investissements dans les logements abordables. Depuis qu'il a pris la tête du gouvernement fédéral en 2006, le bilan du premier ministre Harper sur l'itinérance est caractérisé par des changements incrémentaux aux programmes existants initiés par ses prédécesseurs libéraux et une diminution de fonds dans des domaines critiques, tels que la Stratégie des partenariats de lutte contre l'itinérance (SPLI). Donc, la Décennie Harper a été celle d’un circuit en attente qui gère l'itinérance sans faire de progrès significatif vers son éradication.

L’itinérance est devenue un problème très visible pendant les années 1990, en grande partie à cause du retranchement de l’État providence par les gouvernements provinciaux et par les coupures sévères du gouvernement fédéral aux programmes de longue date de logement abordable. Les chercheurs au Canada estiment qu’environ 235,000 Canadien-ne-s vivent l’expérience de l’itinérance chaque année, et qu’il y a plus de 35,000 personnes en situation d’itinérance n’importe quel soir au Canada. Bien que l’itinérance chronique et visible a tendance à se concentrer dans les grands centres urbains, les communautés rurales et du Nord font face aux défis importants de l’itinérance cachée, y compris le couch-surfing, le logement extrêmement surpeuplé et le logement inadéquat ou dangereux. Aucune région du Canada, centre urbain ou zone rurale n’échappe au problème de l’itinérance, qui peut-être causé par plusieurs facteurs (ou la combinaison des facteurs), incluant le manque de logement abordable, le sous-emploi, l’insuffisance des services pour la santé mentale et des dépendances, le traumatisme personnel, la violence et victimisation et, bien sûr, la pauvreté.

Deux programmes sont au centre de la politique du gouvernement Harper en matière d’itinérance et du logement abordable : l’Investissement dans le logement abordable (IDLA) et la Stratégie des partenariats de lutte contre l'itinérance (SPLI). Afin de bien comprendre l’impact des politiques de Harper, il faut le mettre dans le contexte historique plus large, puisque l’IDLA et la SPLI partagent plusieurs caractéristiques avec les programmes introduits par les libéraux pendant les années 2000. Ces programmes libéraux marquaient un retour limité du gouvernement fédéral dans les domaines de l’itinérance et du logement abordable après les coupures drastiques du gouvernement Chrétien à la construction de nouveaux logements sociaux pendant les années 1990. Avant les années 1990, le gouvernement fédéral a joué un rôle majeur dans l’offre du logement abordable au Canada; en collaboration avec offices de logement provinciaux, on a construit des dizaines de milliers d’unités de logement abordables par année autour du pays. Aujourd’hui, il y a plus de 600,000 unités de logement sociaux au Canada, la plupart construites entre la Deuxième Guerre mondiale et les années 1990.

Sous le gouvernement libéral, la construction annuelle des nouveaux logements sociaux a été réduite jusqu’à presque zéro en 1996. Les chercheurs et les militants identifient les coupures dans la provision du logement abordable pendant l’ère Chrétien et le retranchement de l’État providence qui les a suivi en tant que la source de la crise de l’itinérance au Canada. En réponse à cette crise, qu’il a en bonne partie créée, le gouvernement fédéral libéral est rentré, sur la pointe des pieds, dans le domaine du logement abordable à travers l’initiative de Logement abordable (ILA). À travers cette initiative, le gouvernement fédéral est entré en relation bilatérale avec les provinces et a fourni une contribution relativement modeste aux projets de logements abordables. L’ILA a investi directement 124 millions de dollars par année en logement abordable, en partenariat avec les gouvernements provinciaux.

Sous Harper, l’ILA a été renommé « l’Investissement dans le logement abordable » (IDLA) en 2011; les fonds disponibles ont doublé à 250 millions de dollars par année et ce jusqu’en 2019. Bien que ce fût une augmentation significative en comparaison aux investissements des libéraux, la somme est toujours nettement insuffisante pour régler le problème du logement abordable autour du Canada. Les experts et militants insistent que l’IDLA élargi n’investit même pas la moitie nécessaire pour lutter contre le déficit dans l’accès aux logements.

La SPLI, en revanche, n’est pas un programme de logement abordable. En 2007, la SPLI a remplacé l’Initiative nationale pour les sans-abri (INSA), créée par le gouvernement libéral en 2000. Au tout début, il ne s’agissait qu’un changement de nom car les éléments à la base de la SPLI étaient les mêmes qu’elles étaient sous l’INSA : le gouvernement fédéral offre une somme modeste à 61 villes et communautés désignées autour du Canada afin de les aider dans la création de plans et programmes contre l’itinérance qui répondent à leurs conditions locales uniques. En contrepartie, la contribution du SPLI doit être accompagné par des investissements du niveau local, par le gouvernement provincial, ou par des partenaires locaux ou communautaires; en effet, la SPLI devient un catalyseur pour des investissements supplémentaires. Les programmes locaux incluent typiquement les services pour les sans-abri tels que les centres de jours, les programmes de lutter contre les dépendances et d’autres mesures de soutien; cela dit, les municipalités n’ont pas la permission d’utiliser les fonds de la SPLI pour la construction de nouveaux logements. Les fonds dédiés au programme à chaque municipalité à travers la SPLI sont de toute façon insuffisants pour la construction de logement.

La SPLI a été renouvelée par le gouvernement de Harper jusqu’en 2019, un engagement de 5 ans, représentant ainsi le plus longue période de financement garanti pour les communautés dans l’histoire du programme. L’investissement annuel, en revanche, a été réduit à 119 $ millions de dollars. Juste en tenant compte de l’inflation, la SPLI aurait dû augmenter à 165 $ millions de dollars par année. Il y a donc un écart de 46 $ millions de dollars par année des investissements déjà maigres de l’ancien gouvernement libéral. Pour mettre les choses en contexte, le gouvernement Harper attribue deux fois plus à son personnel de communication (268 $ millions de dollars par année) qu’au SPLI (119 $ millions de dollars par année).

Un autre changement important est arrivé en 2013 quand le gouvernement Harper s’est tourné vers le logement d’abord. Le logement d’abord est « une approche axée sur le rétablissement des personnes en situation d’itinérance. Elle vise notamment à leur offrir des logements indépendants et permanents le plus rapidement que possible sans leur imposer de conditions préalables et, ensuite, à leur offrir d’autres types de services et de soutien dont elles pourraient avoir besoin ». Ceci contraste avec l’approche « traitement d’abord » ou le « modèle par palier », qui contient plusieurs exigences - la sobriété par exemple - avant que l’individu en situation d’itinérance accède à un logement stable; le logement d’abord met l’accession au logement au tout début et non à la fin du processus de la sortie de l’itinérance. Les nouvelles exigences de la SPLI font en sorte que les villes et communautés doivent maintenant allouer au moins 65% des fonds aux projets qui sont en lien avec les principes du logement d’abord.

Ce virage politique correspond aux conclusions d’une étude majeure impliquant plusieurs villes canadiennes, effectuée par la Commission de la santé mentale du Canada : le projet Chez Soi/At Home. Ce projet a testé l’efficacité du logement d’abord comme intervention à mettre fin à l’itinérance chronique. Le projet a adhéré aux standards les plus élevés de la recherche : c’était une expérience contrôlée avec distribution aléatoire permettant l’identification des effets du relogement rapide avec soutien sur les résultats individuels. Les résultats de l’étude sont sans équivoque : il coute beaucoup moins cher et il est plus efficace à long terme de « reloger » rapidement une personne qui est chroniquement itinérante, avec soutien, que de laisser la personne alterner entre les refuges et la rue. Les résultats du projet Chez Soi ont influencé directement l’adoption rapide du gouvernement fédéral et l’intégration des principes de logement d’abord dans la SPLI de 2013. Certains groupes, tel que le RAPSIM (Reseau d’aide au personnes seules et itinérantes de Montréal) et le Portland Housing Society à Vancouver, préfèrent d’offrir plusieurs options en matière de logement aux personnes chroniquement sans-abri, mais d’autres, comme la ville de Toronto et la Fondation StreetoHome à Vancouver, ne sont pas trop affectés par le changement; cela fait un très long temps que ces dernières groupes ont adopté le logement d’abord.

Le gouvernement de Harper a aussi annoncé en 2015 qu’il va financer un dénombrement de la population itinérante qui sera coordonné sur au niveau fédéral. Le gouvernement va en effet dégager de nouveaux fonds aux communautés qui souhaitent participer au recensement. Les recensements sont une source précieuse d’information sur la population locale itinérante ; bien que mal adaptée à la mesure de certains types de l’itinérance cachée (comme la couch-surfing), ils fournissent aux groupes communautaires et aux militants des données précieuses concernant la population en situation d’itinérance chronique. M. Harper est a salué pour le soutien du recensement sur l’itinérance et pour avoir reconnu la valeur de l’approche logement d’abord.

Cependant, nous devrions nous abstenir des applaudissements prolongés. Le bilan de Harper en matière du logement abordable et l’itinérance reste mitigé à cause du sous-investissement énorme en infrastructure lié au logement qui soutiendrait la politique logement d’abord. Le virage vers des principes du logement d’abord pour les populations qui sont particulièrement vulnérables – comme les personnes chroniquement itinérantes – est appui par la recherche de pointe (et par plusieurs groupes communautaires autour du pays), mais l’investissement dans la politique est nettement insuffisant et cela amoindrit mortellement son efficacité. Implanté tout seul sans des investissements nécessaires en santé, assistance sociale, et, le plus important, en logement, le logement d’abord a un côté sombre : elle donne l’impression d’une politique très circonscrite et hyper ciblée, cohérent avec une vision néolibérale qui identifie un petit groupe de personnes « méritantes » et exclue un group beaucoup plus large, de « pauvres non méritants ».

Si, en revanche, les programmes de logement d’abord étaient suffisamment financés, et accompagnés par des investissements en logement abordable ou social, on commencerait peut-être à faire du progrès important vers l’élimination de l’itinérance. Le problème fondamental avec le logement et l’itinérance au Canada ne se trouve pas avec la politique en tant que telle, mais plutôt avec l’investissement pitoyable du gouvernement fédéral. Une phrase commune dans l’administration publique est que « les plans politiques ambitieux sans des ressources sont des fantaisies ». En effet, c’est une fantaisie de penser qu’on peut bien adresser les problèmes de l’itinérance sans un engagement vrai du gouvernement fédéral.